Domar om nyckelbiotoper öppnar upp för prövningar

Om en markägare eller annan berörd intressent ifrågasätter Skogsstyrelsens nyckelbiotopsregistrering omprövar myndigheten själv den bedömning som ligger till grund för registreringen.

Vid ett antal tillfällen har markägare även försökt att överklaga Skogsstyrelsens registrering till förvaltningsrätten, men domstolen har då avvisat överklagandena eftersom det inte har ansetts vara ett överklagbart beslut. Under februari i år har dock förvaltningsrätten i två olika domar bedömt saken annorlunda och istället ansett att det går att överklaga registreringarna.

Förvaltningsrätten i Jönköping

En skogsägare begärde i en skrivelse till Skogsstyrelsen att registreringen av en nyckelbiotop på hans fastighet skulle återkallas. Skogsstyrelsen svarade att registreringen av nyckelbiotoper är ett kunskapsunderlag och inte ett beslut. Man menade att det därför inte gick att avregistrera en nyckelbiotop efter en begäran från enskilda.

Fastighetsägaren överklagade då myndighetens svar till förvaltningsrätten.

Förvaltningsrättens bedömning

Förvaltningsrätten konstaterade att enligt förvaltningslagen får en myndighet endast vidta åtgärder som har stöd i rättsordningen men att det saknas formell reglering kring registreringen av nyckelbiotoper. Förvaltningsrätten ansåg dock att Skogsstyrelsen hade ett sådant stöd genom regeringens beslut. Registreringen uppfyllde därför förvaltningslagens krav på legalitet.

Var då Skogsstyrelsens skrivelse att betrakta som ett beslut? Här påpekade förvaltningsrätten att det i förvaltningsverksamhet förekommer både ärendehandläggning och faktiskt handlande. Skillnaden mellan dessa är att information som en person får genom faktiskt handlande inte nödvändigtvis måste följas och därför inte har ett normerande syfte.

Handlande eller ärendehandläggning?

Förvaltningsrätten ansåg att syftet med registreringen talade för att arbetet utgjort ett faktiskt handlande. Dock talade sättet som registreringen går till på, de verkningar som blir följden av en registrering och markägarens möjlighet till omprövning för att det är ärendehandläggning. Förvaltningsrätten bedömde därför att Skogsstyrelsens skrivelse och registrering av nyckelbiotoper var ett beslut.

När får man då överklaga ett beslut? Jo enligt förvaltningslagen är det i de fall där beslutet kan antas påverka ens situation ”på ett inte obetydligt sätt”. Bestämmelsen omfattar även beslut som saknar egentliga rättsverkningar, om beslutet har utformats på ett sätt som kan leda till att det ändå får konsekvenser. Det måste då vara fråga om påverkan av kvalificerat slag utifrån en objektiv bedömning.

Fick överklaga men fick inte rätt

Förvaltningsrätten ansåg att besluten om registrering och att registreringen inte skulle tas bort, medfört faktiska verkningar för skogsägaren. Innebörden av beslutet blev att det fanns krav att alltid samråda med Skogsstyrelsen vid eventuella skogsåtgärder. Det blev dessutom ekonomiska förluster på grund av det certifieringssystem för virke som finns. Enligt förvaltningsrätten var detta sådan som innebar att Skogsstyrelsens beslut och skrivelse skulle ses som ett överklagbart beslut.

Förvaltningsrätten menade dock att Skogsstyrelsen hade fattat beslutet inom sin beslutskompetens och att det inte fanns något skäl att ifrågasatta myndighetens bedömning att området utgjorde en nyckelbiotop. Domstolen avslog därför överklagandet, vilket betyder att registreringen kvarstod.

Förvaltningsrätten i Malmö

I det andra fallet underrättade Skogsstyrelsen en skogsägare i tre separata brev att två områden och ett träd på fastigheten hade identifierats som nyckelbiotoper. Fastighetsägaren överklagade registreringarna till förvaltningsrätten.

Förvaltningsrättens bedömning

Även här konstaterade Förvaltningsrätten att gränsdragningen mellan ärendehandläggning och faktiskt handlande inte är alltid helt tydlig. Enligt Skogsstyrelsen handbok om registrering föregås arbetet av ett utredningsarbete och en inventerares bedömning av de faktiska naturvärdena på fastigheten. I samband med registreringen tilldelas dessutom nyckelbiotoperna bland annat ett ärendenummer.

Mot bakgrund av hanteringen, det faktiska ställningstagandet och registreringens faktiska verkningar för skogsägaren ansåg förvaltningsrätten att det var fråga om ärendehandläggning. Genom registreringen fattade Skogsstyrelsen de facto ett beslut om ett områdes eller objekts status av nyckelbiotop.

Möjligt att överklaga även här

Precis som i fallet från Jönköping ansåg förvaltningsrätten att det gick att överklaga ett beslut om registrering. I detta fall resonerade domstolen att oavsett det ursprungliga och välgrundade syftet med registreringarna, så hade konsekvenserna av dem förändrats över tid. Detta genom införandet av de certifieringsstandarder inom virkesindustrin som innebär att virke från nyckelbiotoper undantas eller ger sämre avkastning.

Skogsägaren hade även pekat på en försämrad ekonomisk säkerhet på fastigheten och minskade möjligheter till fastighetsbildningsåtgärder. Förvaltningsrätten ansåg därför att registreringarna påverkat fastighetsägaren på ett inte obetydligt sätt och att det därmed var överklagbara beslut.

Lag krävs för att myndigheten ska få ingripa

Enligt legalitetsprincipen måste myndigheternas maktutövning ha stöd i en rättskälla, det vill säga en lag, förordning eller föreskrift. För att det ska gå att göra ingrepp i enskildas personliga eller ekonomiska förhållanden krävs att det är reglerat i form av en lag.

I detta fall resonerade Förvaltningsrätten att Skogsstyrelsens arbete med att inventera och registrera nyckelbiotoper inte har något uttryckligt stöd i lagen. Det närmaste författningsstöd som finns är det ansvar som myndigheten har tilldelats enligt en förordning (Förordningen med instruktion för Skogsstyrelsen). Skogsstyrelsen har även fått i uppdrag av regeringen att vid särskilda tillfällen identifiera, avgränsa och registrera nyckelbiotoper.

Regeringsbeslut räcker inte

Enligt förvaltningsrätten innebär den ärendehandläggning som Skogsstyrelsen ägnat sig åt vid registreringen, ett sådant ingrepp i den enskildes äganderätt att maktövningen kräver stöd i lag, förordning eller myndighetsföreskrift. Det är inte tillräckligt med stöd i ett regeringsbeslut.

Förvaltningsrätten ansåg därför att Skogsstyrelsen saknade det lagstöd som krävdes för att registrera de tre nyckelbiotoperna. Konsekvensen blev att domstolen upphävde beslutet om registrering.

Slutkommentar

I de två förvaltningsrättsdomarna, som kom med cirka två veckors mellanrum, ansåg båda domstolarna att Skogsstyrelsens registrering av nyckelbiotoper är ett beslut som går att överklaga.

Resonemangen är snarlika och tar sikte på de konsekvenser som en registrering innebär för markägaren.

I den senare domen går förvaltningsrätten dock ett steg längre och upphäver Skogsstyrelsen registreringar. Detta beror på att domstolen menar att ett regeringsbeslut inte är ett tillräckligt författningsstöd för det ingrepp som registreringen innebär för markägaren.

Kan få stora konsekvenser

Med tanke på att ungefär två procent av den produktiva skogsmarken i Sverige är registrerad som nyckelbiotoper kan denna dom få betydande konsekvenser. Skogsstyrelsen chefsjurist har dock uttalat att mycket talar för att myndigheten kommer att överklaga förvaltningsrättens dom för att få klargörande i frågan från högre instans.

Frågan om registreringar av nyckelbiotoper kan därför hamna i kammarrätten som då gör en egen prövning av regleringen. Kammarrättens avgörande kan i så fall bli vägledande för hur rättsläget ska tolkas för myndigheter och markägare runtom i landet.

Prenumerera på vårt nyhetsbrev

Få de viktigaste uppdateringarna och inspiration direkt i mejlen helt kostnadsfritt.

Skickar begäran

Jag godkänner att Miljö & Utveckling sparar mina uppgifter