Stora förhoppningar på offentlig upphandling

Isabella Lövin kommenterar upphandlingens roll i den diskussion som följer:

– Vi har ju en upphandlingsstrategi som öppnar upp för tuffare krav. Nu gör många aktörer det redan, det finns kommuner som gör fantastiskt noggranna upphandlingar inte minst inom byggområdet. Det ger resultat. Jag tror de erfarenheterna kommer att sprida sig.

– I min värld ser jag ännu tuffare krav på offentliga upphandlare, så att vi verkligen uppfyller Parisavtalet och de internationella konventioner vi skrivit under. 700 miljarder, det är mycket pengar det, som vi kan utnyttja för ökad hållbarhet.

År 2017 var det totala upphandlingsvärdet 642 miljarder kronor, och när Miljö & Utveckling genomför intervjuerna för den stora valguiden kommer upphandling åter på tal. Den här gången är det Moderaternas miljötalesperson Maria Malmer Stenergard som tar upp upphandling som ett exempel på lagstiftning som Moderaterna menar kan användas mer kraftfullt än vad som görs idag.

Överdriven tro

Men det är svårt att få grepp om vilken betydelse hållbarhetskraven har. Forskare menar att tron på upphandlingen som hållbarhetsverktyg är överdriven. Och det saknas överblick över hur stor del av det totala upphandlingsvärdet som omfattas av miljökrav.

– Det finns ingen heltäckande uppföljning av i hur stor andel av upphandlingarna det ställs hållbarhetskrav, säger Annie Stålberg, Upphandlingsmyndigheten.

Att det finns svårigheter i att ställa miljökrav vid upphandlingar är uppenbart. Resursbrist och otillräcklig information är två problem som ofta lyfts fram vid intervjuerna inför Miljö & Utvecklings upphandlingstema. I våras skickade SKL, Sveriges Kommuner och Landsting, ett brev till Upphandlingsmyndigheten där de pekade på bland annat föråldrade kriterier. En grupp kommuner, där bland annat Göteborg och Helsingborg ingår, gjorde samma sak.

– SKL gav IVL i uppdrag att gå igenom Upphandlingsmyndighetens kriterier efter att vi fått in synpunkter på att de var svåra att använda. Mer än hälften av kriterierna var mer än fyra år gamla, säger Ann-Sofie Eriksson, SKL, och fortsätter:

– Det är inte kostnadseffektivt att varje kommun ska göra detta arbete själv. Det gäller att ställa drivande krav, och att det är tydligt vilka områden som är viktiga för att få störst effekt.

Tar åt sig av kritiken

Det är uppenbart att Upphandlingsmyndigheten har tagit åt sig av kritiken.

– Upphandlingsmyndigheten arbetar ständigt med att hålla våra dryga 600 upphandlingskriterier uppdaterade och för att säkerställa det har vi tagit fram en ny förvaltningsplan. Planen är att under tre år gå igenom samtliga våra miljökriterier och att prioritera de områden som upphandlas mycket samt har stor miljöpåverkan, säger Annie Stålberg, Upphandlingsmyndigheten.

Transporter är ett exempel på en tjänst där det finns oklarheter kring vilka krav som kan och bör ställas. Ulric Långberg, Sveriges Åkeriföretag, menar att LOU är komplicerad och att en brist är att det ibland blir teknikkrav istället för funktionskrav i upphandlingarna.

– Vi tycker att lagen om offentlig upphandling borde trycka mer på funktionsbeskrivningar, säger han.

Han har också uppfattningen att de upphandlande myndigheterna i högre grad borde ställa krav på hur varor levereras.

– Jag menar att den upphandlande myndigheten kan ställa krav på hur produkterna levereras, men många tror inte det. Alla gör samma misstag, säger han.

Ny standard

Ulric Långberg hoppas att kunna hitta en ny standard för transporter, men låter inte helt hoppfull.

– Vi har pratat mycket med SKL om det här. Men upphandling är komplicerat och det ska täcka in så mycket. Vi skulle vilja ha förenklade upphandlingsregler, säger han.

Men hur väl fungerar upphandling som miljöpolitiskt styrmedel?

Sofia Lundberg, docent i nationalekonomi och rektor vid Handelshögskolan i Umeå, forskar i frågan tillsammans med Per-Olov Marklund, Konjunkturinstitutet. Hon framhåller att ämnet är komplext. Dels finns det många olika ingångar till hur man kan analysera upphandling som miljöpolitiskt styrmedel. Dels är effekten beroende av vad som handlas upp.

Krav på ekoprodukter vid upphandling

I en pågående studie undersöker de två forskarna effekterna av att ställa krav på ekologiska produkter vid upphandling av livsmedel, och dess effekt på andelen ekologiskt odlad mark.

– Riksdagen fattade beslut 2006 om en ny jordbrukspolitik, och då sattes ett mål för inköpen av ekologiska livsmedel inom offentlig sektor. Samtidigt satte man ett mål för hur andelen jordbruksmark certifierad för ekologisk odling skulle utvecklas. Det förstnämnda målet skulle vara ett medel för att uppnå det andra, säger hon.

Studien är ännu inte helt klar, men de preliminära resultaten pekar på att offentlig sektors andel ekologiska livsmedel inte haft någon statistiskt säkerställd effekt på andelen certifierad jordbruksmark. Tänkbara förklaringar är att bara fyra procent av de livsmedel som handlas med i Sverige köps in av offentlig sektor, och att en hel del av de ekologiska livsmedlen är producerade i utlandet. Att andelen ekologiskt odlad mark ökar förklaras enligt forskarna istället av direkta subventioner.

Effektivitet i offentlig upphandling

Sofia Lundberg har tillsammans med kollegor även gjort teoretiska, generella analyser av hur effektiv offentlig upphandling är.

– Offentlig upphandling som miljöpolitiskt styrmedel motiveras ofta med dess stora marknadsandel och att det är kostnadseffektivt och måleffektivt, men vår forskning visar på brister i den argumentationen. Det är möjligt att gröna upphandlingskrav kan ha effekt, det vill säga leda till minskad belastning på miljön, men det är inte samhällsekonomiskt kostnadseffektivt eller måleffektivt, säger hon.

Hon är noga med att påpeka att hennes forskning inte säger något om ifall myndigheter ska ta miljöhänsyn vid upphandling eller inte.

– Det kan finnas många goda skäl till att man som myndighet vill ställa miljökrav i samband med inköp och upphandling, säger Sofia Lundberg.

Att miljöhänsyn fått genomslag i offentlig upphandling i Sverige står i alla fall klart. Likaså att politikerna kommer att vilja använda verktyget offentlig upphandling – ineffektivt eller ej – oavsett vem som vinner valet.