Mattias Goldmann: Klimaträttsutredningens transportförslag på fyra minuter

För att Sveriges klimatmål ska nås måste det klimatpolitiska ramverket, som sju av riksdagens partier står bakom, kompletteras med förändringar av relevant lagstiftning.

För att utreda hur det ska gå till tillsattes i december 2019 Klimaträttsutredningen, som tidigare i ett delbetänkande föreslagit hur miljöbalken kan klimatanpassas (SOU 2021:21) och nu slutredovisar sitt uppdrag. Det berör huvudsakligen elnät och ett transporteffektivt samhälle, varav det senare sammanställs och granskas här.

Klimaträttsutredningen fokuserar på klimatmålen

Utredningens fokus är enbart klimatmålen, men de förslag den lägger är också bra för jämställdhet och jämlikhet, samt för lokal luftkvalitet. Utredningen hade uttryckligen inte i uppdrag att föreslå nya eller ändrade skatter.

Enligt utredningen krävs en utveckling mot ett transporteffektivt samhälle där trafikarbetet med personbil, lastbil och inrikes flyg minskar för att transportsektorns klimatomställning ska ske på ett miljömässigt och socialt hållbart sätt samt för att den ska vara robust mot förändrade omvärldsförutsättningar. Utredningen konstaterar att nuvarande styrning mot ett transporteffektivt samhälle är svag och föreslår förslag inom fem områden:

– Transportplanering för ett transporteffektivt samhälle

– Transportvillkor i miljöbalken

– Utvecklade stadsmiljöavtal

– Fyrstegsprincipen i miljöbedömningar av planer med betydande trafikflöden

– Länsstyrelsens roll vid fysisk planering

Dessa presenteras nedan:

Transportplanering för ett transporteffektivt samhälle

Begreppet transporteffektivt samhälle ska införas i förordningarna som reglerar den nationella planen för transportinfrastruktur och länsplanerna för regional transportinfrastruktur. Parametern trafikarbete konkretiserar dess innebörd.

Planerna ska bidra till att personbil, lastbil och inrikes flyg följer en minskande trend över tid, vilket Trafikverket får i uppgift att verka för, genom att tillhandahålla scenarier för trafikutvecklingen i stället för (som idag) en trafikprognos.

Ska påverka efterfrågan på transporter

Trafikverkets mandat ska även inkludera att planera, föreslå, finansiera och genomföra åtgärder som kan påverka transportefterfrågan, val av transportsätt eller ge effektivare användning av befintlig infrastruktur, samt att stödja andra aktörer, exempelvis mindre kommuner, i deras arbete med sådana åtgärder. Även redan beslutade infrastrukturobjekt som ännu inte byggstartats ska följa de transportpolitiska målen.

I den framtida planeringen vill utredningen göra upp med dagens sätt att räkna tidsvinster för projekt, som ”vanligtvis resultatet av många små tidsbesparingar som totalt inte är relevanta för den enskilde trafikanten” och som primärt medger längre res- och transportsträcka. Också regionförstoring som målsättning bör problematiseras, eftersom det kan öka transportbehovet.

Transportvillkor i miljöbalken

Minst en tiondel av utsläppen från inrikes transporter kommer från transporter till och från tillståndspliktiga verksamheter. Genom att inkludera transportvillkor i dessa tillstånd, kan utsläppen minska. Utredningen föreslår att miljöbalken ändras så att tillstånd ska innehålla transportvillkor

Utvecklade stadsmiljöavtal

Utredningen anger att städerna kan klara nollväxtmål för biltrafiken genom stadsplanering, parkering och förbättrad tillgänglighet med gång, cykel och kollektivtrafik. Cirka 50 procent av potentialen till minskat biltrafikarbete kan nås med ökad framkomlighet för kollektivtrafiken och tillgång till bilpooler. Utifrån detta ses stadsmiljöavtalen som viktiga, men utredningen vill se mer ansökningar från flera kommuner tillsammans och regioner. Stadsmiljöavtal ska också kunna ges för infrastruktur för gång, liksom åtgärder för att begränsa biltrafiken.

Fyrstegsprincipen

Trafikverket konstaterar själva att deras mandat att arbeta med och finansiera steg 1- och steg 2-åtgärder är otillräckligt, och fick i årets regleringsbrev i uppdrag att analysera och redovisa vilka steg 1- och steg 2-åtgärder som kan finansieras med medel från nationella planen och länsplanerna för transportinfrastruktur. Utredningen föregår detta och vill se fler steg 1-åtgärder såsom gröna resplaner och prova-på-kampanjer, vill utforma steg 2- och 3-åtgärder så att ytor tas från bilväg och går till kollektivtrafik, gång och cykel och vill omfördela steg 4-åtgärder från väg till järnväg.

Utredningen föreslår att det i PBL införs krav på strategisk miljöbedömning för planer som medför betydande trafikflöden, så att kommunerna tidigt beaktar förutsättningarna för tillgänglighet och närhet till olika samhälls- och servicefunktioner.

Internationell utblick

Finlands och Norges arbete med avtal med kommunerna är i fokus för utredningens internationella utblick, och leder till slutsatsen att man inte bara bör låta kommunerna söka pengar utan i högre grad samarbeta aktivt med dem. Från de norska byväxtavtalen hämtas nollväxtmålet som innebär att biltrafiken inom stadsområden inte ska öka. Ökat resande ska i stället ske med gång, cykel och kollektivtrafik. Nollväxtmålet gäller även elbilar, men inte genomfartstrafik och godstransporter.

Nya utredningar

Utredningen föreslår två nya utredningar, en som ska undersöka om statligt stöd bör kunna ges till drift av lokal eller regional kollektivtrafik inom ramen för stadsmiljöavtal och en som ska utreda förutsättningarna för en reglering av hur staten kan sluta förhandlingsbaserade stadsmiljöavtal med kommuner och regioner kring hållbar utveckling av transporter i tätort, med fokus på större kommuner och stadsregioner.

Potential

Utredningen hänvisar till en tidigare studie från IVL om potentialen för minskad biltrafik för olika åtgärder:

– Resfria möten, distansarbete och distansutbildning 5 % minskad biltrafik

– Transporteffektiv stadsplanering 2 % minskat resande och 3% överflyttning

– Bilpooler, biluthyrning och bildelning 3 % minskat resande och 2 % överflyttning

– Parkeringsutbud och p-avgifter: 8 % överflyttning

– Beteendepåverkande åtgärder 3 % överflyttning

– Sänkt skyltad hastighet 2 % minskad biltrafik genom överflyttning

– Ökade satsningar på kollektivtrafik 6 % minskad biltrafik.

– Överföring av gods från lastbil till järnväg, sjöfart och effektiva citylogistiklösningar 7 % minskad lastbilstrafik

– Satsningar på gång, cykel och lätta fordon: Effekt, ej procentsatt

Förslag som inte granskats

Utredningen redogör för ett antal möjliga alternativa och kompletterande förslag som analyserats men som utredningen valt att inte gå vidare med; Tillståndskrav för större parkeringsanläggningar, Ny ingripandegrund för länsstyrelsen, Parkeringslagstiftning, Sänkta hastighetsgränser, Markåtkomst för kommunala cykelvägar, Laddinfrastruktur i samfälligheter samt Cykelvägar som allmän väg. Skälen är att det bedöms ha för liten effekt, att det i huvudsak är en kommunal fråga respektive att det kräver annan kompetens än vad utredningen haft.

Svagheter i utredningen

1) Godstransporternas effektivisering: Hur godstransporterna ska bli transporteffektivare finns knappt med; utredningen är konkret avseende hur andelen gångtrafikanter ska öka men inte hur överflyttningen från lastbil till sjöfart och järnväg ska ske. Det är en mycket allvarlig svaghet, eftersom godstransporterna står för en stor del av transporternas klimatpåverkan, med en betydligt långsammare/senare elektrifiering än personbilarna, och med en troligen minskad effektivitet i takt med att e-handeln ökar.

2) Kollektivtrafikens omställning: En stor del av den ökade effektiviteten tänks skiftet till kollektivtrafik stå för, men efter pandemin har kollektivtrafik nya utmaningar att öka sina marknadsandelar som utredningen inte berör. Med alltmer distansarbete är också beläggningen på många kollektivtrafiklinjer svag, men hur kollektivtrafiken själv blir effektivare berörs bara i förbigående. En del av förslagen syftar till att temporärt minska transporteffektiviteten inom kollektivtrafiken, t.ex. att man ska kunna få stadsmiljöavtal för att driva särskilt olönsamma busslinjer med svagt underlag för att längre fram ha etablerat nya vanor.

3) Bilpoolers framväxt: Bilpooler och bildelning tänks ha en stor del i att effektivisera transportarbetet, men det blir allt tydligare att vissa former av bildelning snarare ökar transportarbetet – en bil man kan hyra några minuter och lämna ifrån sig var som helst minskar sannolikheten att man tar bussen. Hur styrmedel gynnar bilpooler som faktiskt minskar transportarbetet resonerar utredningen inte alls om. Inte heller resonerar den om hur bilpooler allmänt ska gynnas. Det beror delvis på att mycket är skattefrågor (taxi, limousine och till och med helikopterhyra har 6% moms medan bilpooler har 25%), men också rätten till reserverad parkering på gatumark och liknande behöver förändras.

4) Ny mikromobilitet: I diskussionen om transporter i städerna, är den nya mikromobiliteten med bl.a. elsparkcyklar i fokus, men det finns inte alls med i utredningen. Det är en betydande brist eftersom ”last mile”-lösningen är så viktig för att underlätta att man låter bilen stå, och de restriktioner som nu föreslås för elsparkcyklarna kan lätt leda till en minskad effektivitet.

5) Beroendet av enskilda stödsystem: Utredningen bygger in ett långsiktigt beroende av stadsmiljöavtalen, som är en betydande utgiftspost för staten och vars partipolitiska stöd inte är tillräckligt brett för att det ska vara en trygg grund för ökad transporteffektivitet. Det är också i grunden tveksamt om målen som ska nås ska förutsätta långsiktiga, breda stöd. I grunden bör spelreglerna utformas så att det som ska uppnås sker utan merkostnader för skattebetalarna. Vidare är stadsmiljöavtalen, som utredningen själv påpekar, svåra att utreda ur kostnadseffektivitetssynpunkt.

6) Teknikutveckling berörs inte: Utredningen har en statisk syn på transporter där man konstaterar att elektrifiering kommer, men inte ens nämner vad som sker därefter, t.ex. med autonoma, självkörande fordon. Det är en betydande brist, eftersom det hastar att reglera detta så att inte transporteffektiviteten urholkas av att kombinationen eldrift och autonomt gör körningarna så billiga att arbetet med att minska transporterna ytterligare försvåras.

7) Distansarbete utvecklas inte: Utredningen konstaterar att pandemin har lett till att alltfler jobbar och studerar på distans, och att det ur transporteffektivitetssynpunkt är positivt. Den slår också fast att IVL:s tidigare bedömning kraftigt underskattat potentialen, men ger inga förslag på hur den högre potentialen bäst förverkligas. Ur transporteffektivitetssynpunkt och för kollektivtrafikens uppdrag gör det t.ex. stor skillnad hur och distansarbetet utformas, och de jämlikhets- och jämställdhetsvinster utredningen anger att dess förslag har, kan lätt kullkastas om bara vissa grupper i samhället får arbeta distans.

8) Internationella utblicken är begränsad: Förutom Norge och Finland, vars erfarenheter leder till förslag om ändrad inriktning på stadsmiljöavtalen, har omvärlden inte lett till ett enda förslag, säkert delvis för att den internationella utblicken är mycket begränsad. Det är synd, eftersom det vore värdefullt att för framtida samverkan på EU-nivå identifiera vad som görs bäst i andra europeiska länder, och eftersom många av de mest framträdande exemplen på transporteffektivitet i städer kommer från helt andra delar av världen, såsom Nya Zealand.

9) Samband mellan transporter och elnät utforskas inte: Utredningen består av en del om elnät och en annan om transporteffektivitet, med vattentäta skott däremellan. Det är synd, eftersom en ökad andel elfordon, inte minst på den tunga sidan med stora batterier, kan bidra till att balansera elnätet och lagra el när det finns överskott. Hur laddinfrastrukturen utformas, som utredningen knappt berör, är också relevant för att få ett transporteffektivare samhälle; t.ex. kan ”laddgator” i innerstaden alstrar trafik om det inte utformas rätt.

10) Underlag med starkt IVL-fokus: IVL nämns 31 gånger i utredningen, vilket är nästan lika många gånger som alla andra relaterade forskningsinstitut och konsultorganisationer tillsammans (Trivector 16, K2 10, Profu 9, Sweco 2, Rise 0, Afry 0, Tyréns 0, PWC 0). Med all respekt för det utmärkta arbete som IVL bedriver så riskerar en stark slagsida åt en enda organisation för studier, potentialbedömningar och expertis att leda till att inte alla synpunkter är lika väl representerade. Möjligen kan en mindre del av utredningens brister förklaras av detta.

– Mattias Goldmann