HD-dom reder ut vad som gäller när miljölagstiftning ändras

Domen överklagades till Mark- och miljööverdomstolen (MÖD) som höll med om att det gick att lagligförklara kvarnen. MÖD konstaterade att en ny bestämmelse, som trätt i kraft under handläggningen, förbjöd lagligförklaring. Bestämmelsen tillämpades däremot inte eftersom det saknades övergångsbestämmelser. Domen överklagades därefter till Högsta domstolen (HD) som beslutade att pröva frågan om lagligförklaring.

Övergångsbestämmelser saknas

Frågan i HD är om den nya bestämmelsen om förbud mot lagligförklaring ska tillämpas av domstolar när den trätt i kraft under målets handläggning och det inte föreskrivits några övergångsbestämmelser.

Lagligförklaring av vattenanläggningar

Om en vattenanläggning har tillkommit utan tillstånd enligt vattenlagen eller motsvarande äldre lagstiftning, eller om tillståndsfrågan beträffande anläggningen är oklar, kan den som äger eller avser att utnyttja anläggningen för vattenverksamhet begära prövning av anläggningens laglighet. Lagligheten bedöms då enligt de bestämmelser som gällde vid anläggningens tillkomst (se 17 och 18 §§ lag om införande av miljöbalken, MP.)

1 januari 2019 trädde 17 a § MP i kraft. Enligt bestämmelsen går det inte att lagligförklara en anläggning som används för produktion av vattenkraftsel. Det föreskrevs inte några övergångsbestämmelser i samband med att paragrafen infördes.

Del i större ärende

HD konstaterar att lagändringen var en del i ett större lagstiftningsärende som syftar till att samtliga landets vattenkraftverk och tillhörande dammar ska förses med moderna miljövillkor, vilket innebär att det måste ske en prövning eller omprövning i sin helhet.

Det finns därför inget behov av institutet lagligförklaring för de verksamheter som ska ha moderna miljövillkor. Förarbetena anger att lagändringen innebär att det inte kommer kunna ske några nya lagligförklaringar av sådana anläggningar, men att det inte påverkar redan gjorda lagligförklaringar (se prop. 2017/18:243 s. 164).

Flera ändringar miljöbalken

Genom samma lagstiftningsärende infördes även bestämmelser i miljöbalken, bland annat en definition av uttrycket ”vattenverksamhet för produktion av vattenkraftsel” (11 kap. 6 § miljöbalken, MB) och en bestämmelse som reglerar kraven på moderna miljövillkor (11 kap. 27 § MB). Till dessa regler föreskrevs det i en övergångsbestämmelse att äldre bestämmelser fortfarande ska gälla för handläggning och prövning av mål och ärenden som har inletts före ikraftträdandet.

I författningskommentaren till 17 a § MP anges att paragrafen innehåller en bestämmelse om att anläggningar som används för en vattenverksamhet som omfattas av kravet på moderna miljövillkor enligt 11 kap. 27 § miljöbalken inte kan bli föremål för lagligförklaring (se prop. 2017/18:243 s. 237).

Karaktären på regeln avgör

HD konstaterar att det varierar vad som gäller när det saknas övergångsbestämmelser till en lagändring. Det ser till exempel olika ut om det är en processuell eller materiell bestämmelse. Inom förvaltningsrätten är utgångspunkten att det är de föreskrifter som är i kraft när prövningen sker som ska tillämpas avseende både förfarandet och prövningen i sak (se bland annat RÅ 1988 ref. 132 och NJA 2012 s. 559).

Inom den miljörättsliga lagstiftningen finns olika typer av bestämmelser. HD anser att det därför måste vara karaktären på den aktuella regeln som styr vad som gäller vid en lagändring utan övergångsbestämmelser. De flesta bestämmelserna i den miljörättsliga lagstiftningen är av sådan karaktär att de bör bedömas utifrån allmänna förvaltningsrättsliga grundsatser (jämför NJA 2012 s. 559).

Prövning nödvändig

HD går igenom den praxis som finns i frågan om avsaknad av övergångsbestämmelser inom förvaltningsrätten. Slutsatsen blir att utgångspunkten är att ny förvaltningsrättslig lagstiftning ska tillämpas direkt även när det gäller materiella regler om inget annat anges (jämför RÅ 1988 ref. 132), men det är bara fråga om just en utgångspunkt.

Det måste göras en prövning av om det finns anledning att följa utgångspunkten även i detta fall. Den prövningen innebär att hänsyn ska tas till proportionalitet och till enskildas berättigade förväntningar samt till enskildas rätt till en rättvis rättegång.

Bedömningen i detta fall

HD anser att det är allmänna förvaltningsrättsliga grundsatser som ska styra bedömningen av om den aktuella bestämmelsen ska tillämpas direkt eller inte. Utgångspunkten är då att bestämmelsen ska tillämpas även i mål och ärenden som inletts före den trädde i kraft.

HD bedömer att bestämmelsen är av materiell karaktär och att en tillämpning i detta fall skulle leda till att det inte blir möjligt att lagligförklara kvarnen. En sådan tillämpning skulle vara till fastighetsägarnas nackdel eftersom det arbete som de har lagt ned på sin ansökan om laglighetsprövning skulle gå till spillo. Den tillståndsprocess som i stället skulle bli aktuell med reglerna om moderna miljövillkor skulle vara strängare och mer betungande för dem.

Bestämmelsens syfte viktigt

På grund av denna situation anser HD att en direkt tillämpning av bestämmelsen bara bör ske om det framgår av regelsystemet i övrigt att så är syftet med bestämmelsen. Det finns dock inga tydliga uttalanden om detta i förarbetena i detta fall.

När det kommer till andra regler i samma system så hänvisar lagtexten i bestämmelsen till 11 kap. 6 § MB och i författningskommentaren till 11 kap. 27 § MB, vilket tyder på att bestämmelsen är avsedd att tillämpas från samma tidpunkt som de nya bestämmelserna i miljöbalken.

Svårt att tolka lagstiftarens avsikt

Bestämmelserna i miljöbalken ska inte tillämpas i pågående mål och ärenden. Det finns dessutom uttalanden i förarbetena som skulle kunna uppfattas som att avsikten varit att möjligheten till lagligförklaring skulle upphöra omedelbart, men uttalandena kan likaväl tolkas på motsatt sätt. HD anser därför att det inte går att dra några säkra slutsatser om lagstiftarens avsikt i frågan.

Även rättssäkerhets- och rättviseskäl talar mot en direkt tillämpning av bestämmelsen. Det skulle annars vara tillfälligheter, såsom domstolarnas handläggningstid, som skulle avgöra vilka regler som tillämpas. Hur bra det skulle gå för en sökande skulle då bero på hur snabbt ärendet avgjorts. Lika fall skulle därmed behandlas olika.

Kvarnen kan lagligförklaras

Sammantaget anser HD att 17 a § MB inte bör tillämpas i processer som pågick när bestämmelsen trädde i kraft. Målet om vattenkvarnen påbörjades innan 1 januari 2019. Det går därför att lagligförklara kvarnen.

Högsta domstolen (HD) 2020-03-18, mål nr T 4144-19

– Björn Spejare
redaktör och  jurist på JP Miljönet